L'impatto delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell'ONU sul sistema di protezione dei diritti umani della CEDU

The present research aims to study the impact on the protection of human rights embodied in the European Convention on Human Rights (ECHR) system of the individual sanctions adopted by the Security Council on the basis of Chapter VII of the UN Charter against suspected terrorists. The fight against international terrorism is conducted within a “multi-level” system. The individual sanctions are imposed by a resolution of the Security Council that States must respect. The combined effect of Articles 25 and 103 of the UN Charter ensures the supremacy of the Security Council’s binding resolutions over any other international obligation. Due to the specific competencies of the European Union, the immediate implementation of the individual sanctions on the territories of EU Member States occurs through EU regulations. States must then ensure the material execution of individual sanctions, by taking restrictive measures against suspected terrorists, such as freezing their assets, banning their economic activities and restricting their ability to travel abroad. This research is based on the assumption that the interpretation and application of individual sanctions decided by the Security Council must be contextualised within the whole international legal system. In fact, each single international rule cannot be considered in a vacuum, but as a part of the international legal system considered as a whole and has to be harmonized with it. Individual sanctions have remarkable repercussions on the protection of human rights, and the imposition of such restrictive measures raises significant problems of compatibility with human rights law, as guaranteed by universal or regional treaties. The respect for procedural guarantees has been a special issue of concern. At the basis of our research there is the assumption that the obligation to respect human rights binds the UN as well as its Member States. The first part of this work shows that since the protection of human rights falls within the aims of the UN Charter, both Member States and UN organs, including the Security Council, must comply with human rights law. In our opinion, the absence in the Charter of a provision placing substantial limits to the Security Council’s actions on the basis of the Chapter VII can be overtaken by making use of the “systemic” interpretation expressed in art. 31, paragraph 3, lett. c) of the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties. The employment of this interpretation technique allows to integrate the UN legal system with the human right rules existing in the international legal system, both at treaty and customary level. In fact the current practice of the Security Council demonstrates that such body has impliedly accepted the general limit of human rights’ respect. In the more recent resolutions of the Security Council we often find the so called “human rights clause”. Recalling the general principles in force in the human rights field, the human rights clause makes clear that the obligation to implement Security Council’s binding resolutions coexists with the obligation to respect human rights. This interpretation is corroborated by the judgment of the European Court of Human Rights in the Al-Jedda case, where it was stated that the potential conflict between obligations can be overtaken if the Security Council’s resolutions are interpreted in harmony with the principles of human rights law. The European Court of Human Rights’ case law has provided important indications on the relationship existing between the ECHR and the UN Charter. In the Behrami and Saramati cases, the Court maintained that the Convention cannot be interpreted so as to submit to the scrutiny of the Strasbourg Court the actions or omissions of the High Contracting Parties covered by Security Council’s resolutions, and occurred before or during pace operations decided by the Security Council acting on the basis of Chapter VII of the UN Charter. In our opinion, these cases prove that, according to the European Court of Human Rights, the doctrine of the “legal vacuum” does not only bear an interpretative value, but can also be used as ratione materiae coordination tool, preventing the Court from exercising its competence in respect to actions covered by Security Council’s decisions adopted on the basis of the Chapter VII of the Charter. Nevertheless, in Al-Jedda the Court recalled the general presumption of compliance by the Security Council to the human rights’ obligations incumbent on the ECHR States Parties. The Court seems hence to admit the possibility to scrutinize the conduct of a State party who violated the obligations stemming from the ECHR misinterpreting the indications contained in a resolution of the Security Council. Another issue of great importance concerns the risk of the European Court of Human Rights reviving the doctrine of “equivalent protection” in the context of individual sanctions. In our opinion, the presumption of equivalence cannot be applied to the Security Council resolutions imposing individual sanctions. In this area States maintain a certain margin of discretion: the resolutions of the Security Council place an obligation on UN Member States to adopt restrictive measures against suspected terrorists, through freezing of assets, ban to economic activities and travel ban, but leave States free to establish the concrete modality of implementation of this obligation. In fact, the material execution of individual sanctions takes place at the national level. The second part of the research assesses the compliance of the individual sanctions system with the legal standards on human rights, in particular with the ECHR. In the UN system the protection of the targeted individuals’ rights is unsatisfactory, especially in respect to fundamental procedural guarantees. The listing procedure does not recognize to the targeted individual the right to be heard, or to defend himself, nor is the targeted individual informed of the allegations presented against him before the listing. Similar issues arise in the context of the EU listing procedure. Targeted individuals still cannot avail themselves of an international body capable of evaluating the substance of the allegations brought against them or the proportionality of the measures adopted against them. The de-listing procedure equally fails to ensure the necessary procedural guarantees. Targeted individuals may submit a de-listing request to the Ombudsperson (or to the Focal Point for the individuals on the black list of the 1988 Committee), which will forward the request to the Sanctions Committee. However it is a procedure of a diplomatic kind, for sure not sufficient to guarantee an effective protection to targeted individuals, neither to assure an autonomous ius standi to individuals. In order to be consistent with the ECHR legal standards, the individual sanctions system should guarantee at least the minimum core of essential procedural guarantees outlined by the European Court of Justice in the Kadi case: a judicial body of independent nature, the right to defence, the right to be heard and the right to an effective judicial protection. In particular, in order to effectively challenge their listing, the targeted individuals should have the possibility to have the restrictive measure reviewed by an independent and fair body, entitled to adjudicate on the legality of the measure, in a process that is conducted in the full respect of the right to be heard. Scholars suggested different solutions in order to guarantee an adequate protection to targeted individuals’ rights. In our opinion, the possible protection granted in the EU legal system does not represent however a general solution suitable to guarantee at all events the respect of the fundamental rights of targeted individuals. In fact, after the entry into force of the Lisbon Treaty, the European Court of Justice could partially review the reasoning developed in the Kadi case. Art. 21, paragraph 1, of the consolidated version of the Treaty on European Union, according to which the Union’s action on the international scene shall be guided in “respect for the principles of the United Nations Charter and internal law”, seems to indicate that the European Union has introduced the obligation to comply with the UN Charter among its primary rules. In consequence, there would be an increased relevance of States obligations stemming from their participation to the UN (among which the obligation to implement Security Council’s resolutions imposing individual sanctions) and the European Court of Justice should carry out a counterbalance between the needs embodied in two primary rules of the EU: the obligation to respect human rights on one side, and the obligation to respect the UN Charter, on the other side. Not even the national courts seem to be the appropriate solution, as there is always the risk of differentiated treatments. The most persuasive solution is to arrange at the UN level the necessary procedural guarantees for targeted individuals a mechanism providing for the participation of independent experts already at the listing stage, or creating an international ad hoc court within the United Nations, entitled to adjudicate on the petitions submitted by targeted individuals. The latter solution, besides recognizing an autonomous ius standi to individuals, would have the advantage of ensuring a uniform standard of treatment.

La presente ricerca è volta ad analizzare l’impatto delle sanzioni individuali, adottate dal Consiglio di sicurezza sulla base del capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite nei confronti di determinate persone fisiche o giuridiche sospettate di compiere attività di terrorismo internazionale, sul sistema di protezione dei diritti umani delineato dalla CEDU. La lotta al terrorismo internazionale si colloca in un “sistema multilivello”; le misure sanzionatorie individuali sono imposte da una risoluzione vincolante del Consiglio di sicurezza che gli Stati devono rispettare. In virtù del combinato disposto degli artt. 25 e 103 della Carta, il primato assicurato dall’art. 103 agli obblighi derivanti dalla Carta si estende anche alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza. In ragione delle specifiche competenze dell’Unione europea in materia di esecuzione delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza, l’immediata attuazione delle sanzioni individuali avviene attraverso l’adozione di appositi regolamenti UE. Infine, gli Stati devono provvedere all’esecuzione materiale delle misure sanzionatorie individuali, adottando provvedimenti di tipo restrittivo nei confronti dei presunti terroristi, quali il congelamento dei loro beni, la preclusione delle attività economiche e la limitazione della loro libertà di movimento. La nostra indagine parte dal presupposto che le sanzioni individuali imposte dal Consiglio di sicurezza si collocano all’interno dell’ordinamento internazionale; ciò comporta che sia l’interpretazione sia l’applicazione delle sanzioni individuali va contestualizzata nell’insieme del sistema giuridico internazionale. Difatti ogni singola norma internazionale non può essere considerata isolatamente, ma va inserita nel sistema internazionale complessivamente considerato e armonizzata ad esso. Le sanzioni individuali producono notevoli riflessi nel campo della tutela dei diritti umani poiché l’imposizione di simili misure restrittive pone rilevanti problemi di compatibilità con i diritti fondamentali della persona, riconosciuti e garantiti da specifiche convenzioni, a carattere universale o regionale. Da più parti sono emerse preoccupazioni per la protezione dei diritti degli individui i cui nominativi vengono inseriti nelle black list, specialmente per quanto riguarda il rispetto delle loro garanzie processuali fondamentali. La premessa da cui si muove nella presente ricerca è l’esistenza in capo alla stessa Organizzazione delle Nazioni Unite dell’obbligo di rispettare i diritti umani. Come si è visto nella prima parte del lavoro, la tutela dei diritti umani rientra tra gli obiettivi della Carta delle Nazioni Unite; di conseguenza, le azioni delle Nazioni Unite e degli Stati membri devono avvenire nel pieno rispetto dei diritti umani, e ciò dovrebbe valere a maggior ragione per il Consiglio di sicurezza. A nostro avviso, la mancata previsione all’interno della Carta di limiti sostanziali all’azione del Consiglio di sicurezza rispetto alle azioni ex capitolo VII è superabile con l’ausilio dell’interpretazione “sistemica” espressa nell’art. 31, par. 3, lett. c), della Convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei trattati. L’utilizzo di questa tecnica interpretativa consente di integrare il sistema normativo delle Nazioni Unite con le norme in materia di diritti umani esistenti nell’ordinamento internazionale, sia a livello pattizio che a livello consuetudinario, onde individuare lo standard normativo in tema di diritti umani che il Consiglio di sicurezza deve rispettare allorché agisce ex capitolo VII della Carta. Invero, la prassi attuale del Consiglio di sicurezza denota che tale organo ha accettato implicitamente il limite generale del rispetto dei diritti dell’uomo. Nelle risoluzioni più recenti del Consiglio di sicurezza si ritrova spesso la c.d. “human rights clause”, ossia una clausola generale di rinvio ai principi generali vigenti nell’ordinamento internazionale in materia di diritti umani, avente lo scopo di precisare che gli obblighi di dare esecuzione alle risoluzioni vincolanti del Consiglio coesistono con gli obblighi di rispettare i diritti umani. La validità di questa interpretazione è confermata dalla sentenza emessa dalla Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo nel caso Al-Jedda, ove si è asserito che il potenziale contrasto tra obblighi si supera attraverso un’interpretazione delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza che sia il più possibile in armonia con i principi in materia di diritti umani fondamentali. La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo ha inoltre fornito delle importanti indicazioni sul rapporto intercorrente tra la CEDU e la Carta delle Nazioni Unite. Dai casi Behrami e Saramati è emerso che la Convenzione non può essere interpretata in modo tale da sottoporre al vaglio della Corte di Strasburgo le azioni o le omissioni degli Stati contraenti, coperte dalle risoluzioni del Consiglio di sicurezza e accadute prima o durante le operazioni di pace stabilite dalle risoluzioni del Consiglio ex capitolo VII della Carta. A nostro avviso, questi casi hanno dimostrato che nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo la dottrina del vacuum giuridico non ha avuto un mero valore interpretativo, ma ha assunto altresì valenza di coordinamento ratione materiae, configurando una sostanziale incompetenza della Corte rispetto alle azioni “coperte” dalle decisioni del Consiglio di sicurezza adottate ai sensi del capitolo VII della Carta. Tuttavia, l’affermazione contenuta nella sentenza della Corte europea nel caso Al Jedda circa la presunzione di conformità delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza con gli obblighi in materia di diritti umani incombenti sugli Stati contraenti della CEDU pare indicare una svolta. La Corte sembra quasi voler ammettere la possibilità di vagliare la condotta dello Stato parte se nel caso concreto si ravvisi che lo Stato ha violato gli obblighi discendenti dalla CEDU, travisando le indicazioni fornite dalle stesse risoluzioni del Consiglio di sicurezza. Un’altra questione di grande rilievo per la tematica delle sanzioni individuali riguarda l’eventualità che la Corte europea dei diritti dell’uomo possa riproporre la dottrina della protezione equivalente anche per le misure sanzionatorie individuali. A nostro avviso, per le risoluzioni del Consiglio di sicurezza che istituiscono sanzioni individuali non potrà trovare applicazione la presunzione di equivalenza; si tratta di un ambito in cui gli Stati conservano un certo margine di discrezionalità, come confermato dalle stesse risoluzioni del Consiglio che pongono l’obbligo in capo agli Stati membri dell’ONU di adottare provvedimenti restrittivi nei confronti dei sospetti terroristi, attraverso il congelamento dei loro beni, la preclusione delle attività economiche e la limitazione della loro libertà di circolazione, ma nulla dispongono circa le concrete modalità di attuazione di tale obbligo, lasciando evidentemente uno spazio di discrezionalità agli Stati. Invero, l’esecuzione materiale delle sanzioni si svolge a livello statale. Nella seconda parte del lavoro è stata valutata la compatibilità del sistema delle sanzioni individuali rispetto agli standard normativi sui diritti umani, con particolare riguardo alla CEDU. Nel sistema delle Nazioni Unite la protezione dei diritti spettanti ai destinatari di sanzioni è insoddisfacente, specie per il profilo delle garanzie processuali fondamentali. La procedura di listing non riconosce al soggetto interessato il diritto di essere sentito, né di presentare le proprie difese o di essere informato sulle accuse presenti a suo carico prima dell’inserimento del nominativo nelle liste nere. Nemmeno a livello dell’UE la procedura di listing garantisce i diritti di difesa dei soggetti colpiti da sanzioni. È evidente che i destinatari delle sanzioni non hanno tuttora a disposizione un meccanismo internazionale che possa valutare la fondatezza delle informazioni che costituiscono la base del loro listing o la proporzionalità delle misure applicate nei loro confronti. Anche la procedura di de-listing è sprovvista delle necessarie garanzie processuali; il soggetto interessato ha la mera possibilità di sottoporre una richiesta di cancellazione all’Ombudsperson (oppure al Focal Point per i soggetti iscritti nella lista del Comitato 1988), che trasmetterà la richiesta ai membri del Comitato delle sanzioni. Si tratta però di una procedura a carattere diplomatico, di certo non sufficiente a garantire una tutela efficace agli individui destinatari di sanzioni, né ad assicurare un autonomo ius standi dei privati. Per essere in linea con gli standard normativi della CEDU il sistema sanzionatorio dovrebbe garantire almeno il nucleo minimo di garanzie processuali essenziali individuato dalla Corte di Giustizia nel caso Kadi: la natura indipendente dell’organo giurisdizionale, il diritto alla difesa, il diritto al contraddittorio, il diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo e la motivazione del provvedimento. In particolare, per poter validamente contestare l’iscrizione del loro nominativo sulla lista nera gli individui destinatari di sanzioni dovrebbero aver la possibilità di far riesaminare la misura restrittiva da un organo indipendente ed imparziale, dotato del potere di pronunciarsi sulla legalità della misura, in un procedimento che si svolga nel pieno rispetto del contraddittorio. In dottrina sono state prospettate diverse soluzioni per assicurare una protezione adeguata ai diritti degli individui colpiti da sanzioni. A nostro avviso, la possibile tutela offerta dall’ordinamento dell’Unione non rappresenta tuttavia una soluzione a carattere generale idonea a garantire in ogni caso il rispetto dei diritti fondamentali degli individui destinatari di sanzioni. Difatti, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la Corte di giustizia potrebbe dover parzialmente riconsiderare il ragionamento svolto nel caso Kadi. L’art. 21, par. 1, della versione consolidata del TUE, secondo cui l’azione dell’Unione sulla scena internazionale deve avvenire “nel rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale”, sembra indicare che l’Unione abbia introdotto l’obbligo di adeguamento alla Carta e al diritto internazionale tra le norme primarie dell’UE. Di conseguenza, si assisterebbe a un accrescimento dell’importanza degli obblighi incombenti sugli Stati membri in virtù della loro partecipazione all’ONU (tra cui l’obbligo di dare attuazione alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza che impongono sanzioni individuali) e la Corte di giustizia dovrebbe svolgere un bilanciamento tra le esigenze codificate da due norme primarie dell’UE: l’obbligo di rispettare i diritti umani (di cui all’art. 6 TUE) e l’obbligo di rispettare la Carta delle Nazioni Unite, ai sensi dell’art. 21, par. 1, TUE. Nemmeno le giurisdizioni nazionali sembrano essere una soluzione idonea, poiché sussiste sempre il rischio di trattamenti differenziati. A nostro avviso, l’ipotesi più convincente è quella di predisporre a livello delle Nazioni Unite le necessarie garanzie processuali per gli individui destinatari di sanzioni. A tal fine si potrebbe istituire un meccanismo che preveda la partecipazione di esperti indipendenti già nella fase del listing oppure creare un tribunale internazionale ad hoc in seno alle Nazioni Unite, avente il compito di giudicare sui ricorsi presentati dai soggetti colpiti da sanzioni, in un procedimento in contradditorio tra le parti. Quest’ultima soluzione, oltre a riconoscere un autonomo ius standi ai privati, avrebbe il vantaggio di garantire uno standard uniforme di trattamento.