La natura delle sanzioni per violazione dei doveri di trasparenza amministrativa

ABSTRACT (DE) Ziel dieser Forschungsarbeit war es, die Natur der Geldbußen zulasten von öffentlichen Beamten nach Inkrafttreten des Einheitstextes über Transparenz und Bestechungsbekämpfung zu untersuchen. Nach den Reformen mit dem Gesetz Nr. 190 vom 6. November 2012 und den einschlägigen Durchführungsbestimmungen (gesetzesvertretendes Dekret Nr. 33 vom 14. März 2013, sog. Einheitstext zur Transparenz, gesetzesvertretendes Dekret Nr. 39 vom 8. April 2013 und Dekret des Präsidenten der Republik Nr. 62 vom 16 April 2013, sog. Verhaltenskodex) wurden die Verantwortung und somit auch die Sanktionsregelung im Bereich der Arbeit der Angestellten des öffentlichen Dienstes verschärft. Mit dem gesetzesvertretenden Dekret Nr. 33 vom 14. März 2013 wurden insbesondere zwei Artikel eingeführt, welche die bereits bedeutende Verantwortung zulasten der Arbeiter der öffentlichen Verwaltung erschweren. Das Grundproblem liegt vor allem im Wortlaut der Artikel 15 und 47 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 33 vom 14. März 2013, welche die Durchführung des Artikel 1, Absatz 35, des Gesetzes Nr. 190 vom 6 November 2012 normieren. Artikel 15, Absatz 3 sieht die Zahlung einer Strafe am Ende eines Disziplinarverfahrens vor. Diese Strafe besteht in der Höhe des Betrages der Vergütung zulasten der Führungskraft, welche den Auftrag einem im Absatz 2 genannten externen Subjekt erteilt hat, ohne dabei die notwendigen Veröffentlichungspflichten wahrzunehmen. Davon unbeschadet bleibt der eventuelle Schadensersatz des Empfängers, sofern die Voraussetzungen dafür vorliegen (rechtswidriger Schaden aufgrund unrechtmäßiger Ausübung der Verwaltungstätigkeit – Verletzung der subjektiven Rechte und rechtmäßigen Interessen). Artikel 47 sah Verwaltungsbußen zwischen 500 bis 10.000 Euro zulasten der für die Verletzung der unterlassenen Veröffentlichung verantwortlichen Person vor. Diese Verwaltungsbußen wurden von ursprünglich von der zuständigen Verwaltungsbehörde auferlegt, wobei diese letztere nicht klar definiert war. Aufgrund der unklaren Formulierung dieser Artikel ist die wahre Natur dieser Sanktionen nicht „ictu oculi“ erkennbar. Aus dem Wortlaut der Bestimmungen konnte nicht klar entnommen werden ob es sich um eine neue Art von Disziplinarstrafe, oder vielmehr um eine Verwaltungsbuße oder eine andere Art von Geldstrafe handelt. Die Entscheidung für eine dieser beiden vorgenannten Qualifizierungen eröffnet verschiedene Problematiken und Rechtsfolgen sowohl auf substantieller als auch auf prozessrechtlicher Ebene. Eine Lösung der Grundproblematik konnte in der vorliegenden Arbeit gefunden werden, nachdem im Kapitel I ein kurzer Überblick über den Begriff Sanktion als Reaktion auf eine unerlaubte Handlung geboten wird. Ausgangspunkt ist dabei die allgemeine Kategorie des „bestrafenden Rechts“, welches laut den Rechtstheoretikern ein sehr weiter Begriff ist und als solcher sowohl Straftaten als auch Ordnungswidrigkeiten sowie Disziplinarvergehen und Steuerdelikte umfasst. Es wurde versucht hervorzuheben, dass die Unterscheidung zwischen den verschiedenen Arten von Sanktionen nicht immer einfach ist, auch weil sich ihre Natur oftmals vermischt. In der nationalen Rechtslehre herrscht die Meinung, dass das wichtigste Kriterium zur Unterscheidung der Natur der verschiedenen Sanktionen das formale Kriterium ist, bzw. der vom Gesetzgeber vorgesehene Titel der Sanktion oder ihre Beschreibung. Der europäische Gerichtshof für Menschenrechte schließt sich dieser Meinung hingegen nicht an. Mit dem Urteil Engel wurden die substantiellen Kriterien festgelegt, aufgrund denen, die Art einer Sanktion zu bestimmen ist und zwar das Kriterium der juristischen Qualifizierung der Maßnahme, bzw. der vom Gesetzgeber vorgesehene Titel, das Kriterium der Natur der Maßnahme oder des Vergehens und der Schweregrad der Sanktion. Insbesondere das letztere Kriterium wurde in der jüngsten Rechtsprechung häufig angewandt um eine Sanktion als strafrechtlich zu qualifizieren. Es konnte jedenfalls hervorgehoben werden, dass das Kriterium der Schwere einer Sanktion von Fall zu Fall beurteilt werden muss und, dass auch eine unter dem finanziellen, quantitativen Aspekt sehr schwerwiegende Sanktion nicht immer Kennzeichen für eine Strafmaßnahme ist. Daher muss stets auf den Willen des Gesetzgebers Bezug genommen werden. So wurden im Kapitel II der Forschungsarbeit weiters die verschiedenen Arten von Geldstrafen untersucht, wobei besonderer Fokus auf die Merkmale der Verwaltungsstrafen und die geldlichen Disziplinarstrafen zulasten der Führungskräfte gelegt wurde, so wie sie vom Gesetzgeber bestimmt und auch in ihrer historischen Entwicklung beschrieben wurden. Zudem wurden die Geldstrafen wegen sogenannter Schädigung der Staatskasse und wegen ordnungswidrigen Verhaltens der Führungskraft behandelt; auch im letzteren Fall kann man nämlich von einer Geldstrafe sprechen, die in der Kürzung der Ergebniszulage besteht Kapitel III ist der Kern der Studie, da in diesem Teil die Geldstrafen zulasten der öffentlichen Bediensteten nach Inkrafttreten des Einheitstextes über Transparenz und Bestechungsbekämpfung beschrieben sind. Insbesondere wurde versucht die Natur der Sanktion gemäß Artikel 15 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 33 vom 14. März 2013, in der mit gesetzesvertretendem Dekret Nr. 97 von 2016 geänderten Fassung, auszumachen. Hinsichtlich Art. 47 des vorgenannten Dekretes wurde die Natur bereits vom Gesetzgeber geklärt, welcher festhält, dass es sich um eine von der nationalen Behörde zur Betrugsbekämpfung (ANAC) auferlegte, geldliche Verwaltungsstrafe handelt. Dies lässt die Schlussfolgerung zu, dass es sich bei der Sanktion gemäß Artikel 15 zulasten des Vorgesetzten um eine unübliche Geldstrafe bei Beibehaltung des Arbeitsplatzes handelt, die am Rande der Haftung der Führungskraft angesiedelt ist und in Teilen mit dieser übereinstimmt. Es handelt sich um eine unübliche Geldstrafe, da sie laut den näher in der Forschungsarbeit dargelegten Untersuchungen nicht der Ratio der disziplinarrechtlichen Haftung entspricht, welche nicht hauptsächlich bestrafende Wirkung hat, sondern das korrekte Funktionieren der Erwerbstätigkeit wiederherstellen soll. Im hier untersuchten Fall wird mit dieser Sanktion nämlich nicht eine tatsächliche Ineffizienz der öffentlichen Verwaltung bestraft, sondern vielmehr die Verletzung eines Prinzips, welches nun verfassungsrechtlichen Rang hat und mit einem überstaatlichen Ziel - die Vorbeugung der Korruption - in Verbindung steht. Weiters konnte festgestellt werden, dass lediglich der Wortlaut der Norm eine Qualifizierung erlaubt, da er auf die Art des Verfahrens zur Feststellung der Natur der Haftung verweist, bzw. das Disziplinarverfahren. In Ermangelung anderer Elemente, wird die Qualifizierung einer Sanktion auch von der Art des vom Gesetzgeber festgelegten Verfahrens - Prozesses bestimmt, wie im Kapitel I dargelegt. Die Abweichung besteht jedoch nicht nur in der Formulierung der Sanktion, die nicht jener der Sanktionen für disziplinarrechtliche Verstöße im öffentlichen Dienst entspricht, sondern auch - wie bereits im Vorwort dieser Studie festgestellt werden konnte - in dem vorgesehenen Betrag, welcher auch sehr hoch sein kann. Dies rechtfertigte die Fortsetzung dieser Forschung im Kapitel IV, in welchem die Verhältnismäßigkeit der Normen und somit die Verhältnismäßigkeit der Festlegung von Geldstrafen seitens des Gesetzgebers, behandelt wurde. Es wurde hervorgehoben, dass die Sanktionen in Bezug auf das verfolgte Ziel nicht überhöht erscheinen dürfen. Eine Geldstrafe darf nämlich weder unter- noch überdimensional erscheinen, da sie nicht von einem Mangel aber auch nicht von einem Überschuss an bestrafendem Charakter gekennzeichnet sein darf, sodass kein Nachteil des effektiven von der Norm verfolgten Schutzes des öffentlichen Interesses vorliegt. Abschließend konnte die Verfassungswidrigkeit des Artikel 15 des „Transparenz – Dekretes“ aufgrund der Verletzung der Artikel 117, Absatz 1, sowie Artikel 3 und 36 der Verfassung festgestellt werden. In den Schlussfolgerungen wird schließlich die Notwendigkeit eines klärenden Eingriffs von Seiten des Gesetzgebers unterstrichen, da ein in der Formulierung mehrdeutiges Gesetz in der Praxis nicht anwendbar ist.

ABSTRACT IT La natura delle sanzioni per violazione dei doveri di trasparenza amministrativa Lo scopo della presente ricerca è stato quello di indagare sulla reale natura delle sanzioni pecuniarie a carico dei funzionari pubblici dopo l’entrata in vigore della normativa anticorruzione. Il pubblico dipendente dopo le riforme intervenute con la legge 6 novembre 2012 n. 190 ed i relativi decreti attuativi (decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 c.d. codice T.U. Trasparenza, decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39 ed il decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62, c.d. Codice di comportamento) ha visto aggravarsi le proprie responsabilità in ambito lavorativo e così il conseguente regime sanzionatorio. Il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, in particolare, ha previsto due articoli di legge che appesantiscono il già nutrito carico di responsabilità degli operatori della pubblica amministrazione. Il problema di fondo è nato in specifico dalla lettura degli articoli 15 e 47 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, che danno attuazione all’articolo 1, comma 35, della legge 6 novembre 2012, n. 190. L’articolo 15 comma 3 prevede, al termine di un procedimento disciplinare, il pagamento di una sanzione pari alla somma corrisposta a titolo di corrispettivo a carico del dirigente che ha predisposto l’incarico ad un soggetto esterno, indicato al comma 2, senza le dovute pubblicazioni, fatto salvo il risarcimento del danno del destinatario, ove ricorrano le condizioni (danno ingiusto per illegittimo esercizio dell’attività amministrativa – lesione di diritti soggettivi e di interessi legittimi). L’articolo 47 prevedeva delle sanzioni amministrative pecuniarie a carico del responsabile della violazione della mancata pubblicazione pari ad una somma variabile da 500 a 10.000 euro, sanzioni irrogate originariamente dall’autorità amministrativa competente non ben definita. Tali articoli hanno una formulazione ambivalente e non si comprende ictu oculi la reale natura di tali provvedimenti sanzionatori. Non era chiaro dai disposti della legge, infatti, se si trattava veramente di una nuova tipologia di sanzione disciplinare, di una sanzione amministrativa di tipo pecuniario oppure di qualche altra forma sanzionatoria pecuniaria. Optare per una qualificazione piuttosto che un’altra, apre infatti a problematiche e conseguenze giuridiche differenti non solo sul piano sostanziale, ma anche dal punto di vista processuale. Alla soluzione del problema di fondo si è giunti, in primo luogo, compiendo nel capitolo I una breve panoramica del concetto di sanzione come reazione ad un fatto illecito, partendo dalla categoria generale del diritto punitivo che secondo i teorici del diritto è un contenitore molto ampio all’interno della quale si raggruppano reati, ma anche illeciti amministrativi ed illeciti disciplinari, nonché tributari. Si è cercato di evidenziare come non è sempre facile distinguere una tipologia di sanzione dall’altra, anche perché molto spesso la natura di una sanzione si è confusa con un'altra. Secondo la dottrina interna, tuttavia, il criterio per distinguere la natura di una sanzione da un'altra è il criterio formale ovvero il nome o la descrizione fatta dal legislatore. Non è questo il pensiero delle Corti europee che a partire dalla sentenza Engel ha dettato dei criteri sostanziali in base ai quali definire la natura di una sanzione e cioè il criterio della qualificazione giuridica della misura, ovvero il nome dato dal legislatore, della natura della misura o dell’illecito ed il grado di severità della sanzione. Soprattutto quest’ultimo criterio è stato molto seguito nelle ultime sentenze per qualificare una sanzione come penale oppure no. Si è messo in luce in ogni caso che il criterio della gravità di una sanzione deve essere valutato caso per caso e che una sanzione molto grave anche dal punto di vista quantitativo pecuniario non sempre è indice della presenza di una sanzione penale. Per questo si deve fare sempre riferimento alla volontà del legislatore e così si è proseguito nella ricerca anche esaminando nel capitolo II le varie tipologie sanzionatorie pecuniarie, soffermandosi in particolare sulle caratteristiche delle sanzioni amministrative, ma anche sulle sanzioni pecuniarie disciplinari a carico dei dirigenti come volute dal legislatore e come descritte anche nella loro evoluzione storica. Si è trattato brevemente anche delle sanzioni pecuniarie cosi dette da danno erariale e dell’illecito dirigenziale, in quanto anche in questo caso si può parlare di sanzione pecuniaria per la decurtazione della indennità di risultato. Il capitolo III è il cuore, tuttavia, della ricerca in quanto in esso sono descritte le sanzioni pecuniarie a carico dei funzionari dopo la normativa anticorruzione e soprattutto si è cercato di individuare la probabile natura della sanzione prevista dall’articolo 15 del decreto legislativo trasparenza anche nella nuova formulazione, operata dal decreto legislativo 2016, n. 97. Per l’articolo 47 del medesimo decreto ci ha pensato il legislatore a qualificare la natura, precisando che si tratta di sanzione amministrativa pecuniaria irrogata da ANAC. Si è giunti alla conclusione che la sanzione contemplata è una sanzione pecuniaria conservativa anomala a carico del dirigente conseguente ad un accertamento di responsabilità disciplinare (al confine o coincidente in parte con la responsabilità dirigenziale, anomala perché, in aggiunta alla considerazione dei rilievi meglio indicati nella ricerca, non rispetterebbe la ratio dell’istituto delle sanzioni disciplinari che non è quella primariamente afflittiva, ma quella di ripristinare il corretto funzionamento della attività lavorativa. Nel caso in esame, infatti, si punisce con essa non una vera e propria inefficienza della pubblica amministrazione, ma la violazione di un principio che, come si è visto, è ormai di ordine costituzionale, collegato peraltro ad una finalità di ordine addirittura sovrannazionale, la prevenzione della corruzione. Infine, si è osservato che il dato letterale è l’unico che ci permette una qualche classificazione, dal momento che rinvia al tipo di procedimento che accerterebbe questo tipo di responsabilità, ovvero il procedimento disciplinare ed in mancanza di altri elementi, come indicato nel capitolo I, la qualificazione di una sanzione è data anche dal tipo di procedimento – processo, indicato dal legislatore. L’anomalia, tuttavia, non sta solo nella formulazione della sanzione non coerente con le sanzioni previste per gli illeciti disciplinari nel pubblico impiego, ma anche, come già notato nelle premesse al presente lavoro di ricerca, nell’importo anche potenzialmente molto elevato previsto per la stessa che ha giustificato, seppur a titolo di solo completezza, il proseguimento della presente ricerca nel capitolo IV che ha trattato della proporzionalità di una norma e quindi della proporzionalità nella previsione legislativa di sanzioni pecuniarie. Si è sottolineato come le sanzioni non devono risultare eccessive rispetto al fine perseguito. Una sanzione pecuniaria, infatti, non deve risultare sottodimensionata o sovradimensionata, perché non deve essere viziata per un deficit punitivo o un eccesso punitivo a tutto detrimento della effettiva tutela degli interessi pubblici che la norma con la sanzione vuole salvaguardare. Si è giunti alla conclusione che l’articolo 15 del decreto trasparenza è probabilmente incostituzionale per violazione dell’ articolo 117 comma 1, della Costituzione, ma anche dell’articolo 3, nonché 36. Nelle conclusioni, tuttavia, si auspica l’intervento chiarificatore del legislatore, dal momento che una norma ambigua nella formulazione non è di fatto applicabile.