Adapting water governance to European Water Framework Directive: implications for river basin planning, public participation and irrigation management

Greater protection and more sustainable use of water resources are priorities of public policies at international and European level. The Water Framework Directive (2000/60/EC, WFD), indeed, establishes a common framework for European water policies based on a substantial transformation in the governance of water resources. In particular, the Directive requires Member States to divide their national territories into River Basin Districts for which specific plans, called River Basin Management Plans, must be developed and implemented. Furthermore, the Directive requires civil society to be actively involved in the elaboration of River Basin Management Plans. Almost twenty years after its entry into force, however, the implementation of river basin planning and public participation is limited, and institutional and territorial fragmentation are still key challenges for water governance systems throughout Europe. Moreover, scientific literature is sparse on how implementation of WFD is conducted for the whole River Basin District. This thesis, therefore, aims is to contribute to the understanding of how national governance systems are evolving to meet the requirements of river basin planning and public participation in order to identify what elements are more significant for promoting coordinated and inclusive planning at river basin. In doing so, a specific focus is on how implementation is conducted in Italy. More in detail, this thesis aims to fulfil three specific objectives. The first aims to identify, analyse and compare the different approaches adopted in European countries to comply with the WFD requirements of river basin planning and participation through a qualitative meta-analysis of scientific literature. The analysis focuses on seven Member States representing different approaches to WFD’s implementation: Denmark, England, Germany, Italy, France, Spain and Sweden. The second objective concerns the analysis of the entire process of implementation, from planning to on-the-ground implementation, using the River Basin District as scale of analysis. This second objective was achieved through a case study carried out in the Italian Eastern Alps River Basin District where the overall implementation process, from planning to implementation of measures to increase irrigation efficiency, was analysed. Finally, the third objective aims at providing policy recommendations for the future implementation cycle of WFD in Italy and more specifically in the Eastern Alps River Basin District. The results show that the implementation of WFD has indeed promoted greater coordination and participation in decision-making processes in many Member States, but that this has mainly occurred at sub-River Basin District scale. For instance, advisory boards have been set up at sub-district level (e.g. at river basin or local level) to promote greater coordination and participation in decision-making processes. In the Eastern Alps RBD, it was found that while cross-administrative coordination can be effectively achieved for the whole RBD through specific coordination mechanisms established by the River Basin District authority, stakeholders’ engagement in the elaboration of plans was limited. It is at regional level where, indeed, public participation should find more appropriate spaces and greater integration between water protection and irrigation management should be achieved. The thesis has therefore highlighted the need for the process of adaptation of water governance systems to take place on different government levels that should act synergistically to produce significant results. At national level, where obstacles that prevent a better coordination should be overcome, at River Basin District, where inter-regional coordination should be strengthened, and at regional level, where greater integration between water protection and management and greater public participation should be promoted.

Una maggiore tutela e un uso più sostenibile delle risorse idriche sono una priorità inderogabile dell’agenda pubblica a livello internazionale ed europeo. La Direttiva Quadro sulle Acque (2000/60/CE, DQA), infatti, stabilisce un quadro comune di azione per le politiche idriche europee, fondato su una sostanziale trasformazione della governance delle risorse idriche. In particolare, la Direttiva richiede agli stati membri di suddividere i territori nazionali in distretti idrografici e, per ciascuno di essi, di sviluppare e attuare specifici piani, chiamati Piani di Gestione. Inoltre, la Direttiva richiede che la società civile in generale, e in maggior misura i portatori di interesse, vengano attivamente coinvolti nell’elaborazione dei Piani di Gestione. A quasi venti anni dall’entrata in vigore della DQA, tuttavia, l’attuazione di tali requisiti sembra essere ancora limitata. Allo stesso tempo, il governo delle acque sembra ancora risentire di una profonda frammentazione istituzionale e territoriale. Inoltre, la letteratura scientifica risulta tuttora carente per quanto riguarda l’analisi dei meccanismi di pianificazione e partecipazione pubblica all’interno dei distretti idrografici. Questa tesi si propone di contribuire allo studio dell'evoluzione dei sistemi nazionali di governance per rispondere agli obblighi di pianificazione su scala di bacino idrografico e di partecipazione pubblica posti dall’Europa, al fine di individuare quali sono gli elementi più significativi per promuovere una pianificazione coordinata e inclusiva dei bacini idrografici. Nel fare ciò, un'attenzione specifica è rivolta a come viene condotta l'attuazione in Italia. Nel dettaglio, la presente tesi si pone tre obiettivi specifici. Il primo consiste nell’identificare, analizzare e confrontare i diversi approcci adottati nei paesi europei per l’attuazione dei requisiti di pianificazione di bacino e partecipazione. Tale obiettivo è stato realizzato attraverso una meta-analisi qualitativa della letteratura scientifica. In particolare, l’analisi si è soffermata su sette stati membri rappresentativi di diversi approcci per l’attuazione della Direttiva: Danimarca, Inghilterra, Germania, Italia, Francia, Spagna e Svezia. Il secondo obiettivo riguarda l’analisi dell’intera attuazione della DQA su scala di distretto idrografico. Il presente scopo è stato perseguito attraverso un caso studio condotto in Italia, nel distretto idrografico Alpi Orientali, dove l'intero processo di attuazione è stato analizzato, dalla pianificazione all'implementazione delle misure per aumentare l'efficienza irrigua. Infine, il terzo obiettivo mira a fornire delle raccomandazioni politiche per l’attuazione della Direttiva in Italia e, più nello specifico, nel distretto idrografico Alpi Orientali. I risultati mostrano che l’attuazione della DQA ha effettivamente promosso un maggior coordinamento e una crescente partecipazione nei processi decisionali in molti stati membri. Ma evidenziano anche che ciò ha raramente riguardato l’intero territorio del distretto idrografico. In molti dei paesi analizzati, infatti, sono stati creati comitati consultivi a livello sotto-distrettuale (ad es. a livello di bacino idrografico o locale), per promuovere un maggiore coordinamento e coinvolgimento degli attori nei processi decisionali. Nello studio condotto nel distretto idrografico Alpi Orientali, è stato rilevato che, mentre il coordinamento amministrativo può essere realizzato efficacemente attraverso specifici meccanismi di coordinamento stabiliti dall'autorità distrettuale, la partecipazione pubblica ha una maggiore risonanza se condotta a livello regionale. La tesi ha quindi evidenziato la necessità che il processo di adeguamento della governance delle risorse idriche avvenga su più livelli che devono agire sinergicamente per produrre risultati significativi. A livello nazionale, dove gli ostacoli che impediscono un migliore coordinamento su scala distrettuale devono essere superati, a livello di distretto idrografico, dove il coordinamento inter-regionale deve essere rafforzato, e a livello regionale, dove una maggiore integrazione tra tutela e gestione delle risorse idriche e una maggiore partecipazione pubblica devono essere promosse.