Common Property Regimes (Regole) in the Veneto Region (Italy): institutional linkages with Municipalities in the integrated forest landscape management

Forest and pasture Commons are a shared trait of Alpine rural areas, with a total coverage of 1,668,851 hectares, i.e. almost 10% of the total agricultural area of the country (Istat, 2012). Particularly in the Italian Eastern Alps, forest Common Properties have a long-lasting tradition. Mostly called `Regole´ (singular: `Regola´), these were relevant institutions in the past, superintending to all aspects of community life and acting as essential regulator of natural resources use. Since 19th century the Italian common lands have come under relevant attack by central State authorities, that considered them an anachronistic remaining of a feudal past, and unable to promote technological and economic development in the agriculture and forest sectors. Only since mid of 20th century, various national legislative initiatives have progressively returned power to Common Properties. Taking cue from this new climate of supporting legislation, the Veneto Region (north-eastern Italy – i.e. the selected case study area for this thesis research) was first in line in the policy process of recognition of the collective role in managing the regional forest landscapes and in fostering the rural development of mountainous territories. Indeed, Common Properties have a long-standing tradition in the Veneto Region and were tenacious opponents of the fascist attempts to dismantle them. In 2012, Veneto counted 53 Common Properties, almost all of them located in the mountainous province of Belluno. Moreover, 17 Common Properties have been re-constituted since 1996 (Gatto et al., 2012), i.e. since the enactment of a regional law in support of common property regime reconstitution. Where reconstitution processes were successful – or where they are likely to be completed in the near future – a radical change is on the way in the ownership structure of forest landscapes, with large forest and pasture assets shifting from public property regimes to common property regimes, with `close´ membership. Most of the existing bibliographic resources dealing with the Italian common domain limit their analyses to the historical vicissitudes that common lands passed through, or analyse legal issues in technical terms, or debate about some internal Common Property governance and policy issues (e.g. gender balance, intergenerational renovation, need for statute renovation, etc.). Contrarily, very few published works assessed whether and how the internal Common Property dynamics also relate to and influence both the socio-economic and the institutional environments of the whole local mountain communities of residents, administratively identifiable with Municipalities, that Regole belong to. Meaningfully, Municipalities still exert an overarching administrative control and planning functions over the lands comprised within their boundaries, common lands included. The ratio for such a prescription emerges out of the fact that Municipalities represent the entire resident population of communities, as the local residents include both members and non-members of local Common Properties. Then, municipal policy decisions should be informed by broad territorial vision that goes beyond sectorial interests, e.g. forest management, in order to ensure a territorial development as most comprehensive as possible. Nevertheless, it seems that the recent, fast-paced process of re-constitution of Common Properties has the potential to create or increase institutional tensions at the local level, especially due to the new need to coordinate management rights and responsibilities between Common Properties and Municipalities. Florian (2004) reported that in some cases heavy legal disputes and institutional contrasts with local Municipalities were absorbing many available economic and administrative energies of the newly-reconstituted Common Properties. Carestiato (2008) pointed out a similar situation. Hampel (2012) implicitly suggested that nowadays a sort of `feeling of power and individual property´ over common resources by some right-holders might have negative consequences on the social environment that Regole are embedded within. Still nowadays, there are hints of disparate administrative and legal issues still pending among these institutions, insomuch to hinder remarkably the implementation or the achievement of integrated territorial development strategies. For the reasons above, the Veneto Region represents an interesting case to assess the capacity for polycentric governance of forest resources between Municipalities and Common Properties. In the light of the new challenges and opportunities that Regole are called to face and cope with, among which the ongoing institutional reforms (Gatto et al., 2012) and deep societal and demographic changes (Steinicke et al., 2014), two main research objectives have been identified. Firstly, the thesis aims to describe and assess the institutional patterns which the institutional relationships between Common Properties and Municipalities are based on, trying to evaluate their mutual degree of cooperation in their own and interdependent statutory competences. The second objective corresponds to the evaluation of whether, and to what extent, the regional Common Properties give concrete answers to the aims and prescriptions that the Regional law entrusted them with, i.e. forest landscape management and protection and socio-economic development of rural mountain areas. Research activities have been modulated in three different phases. A prevailing qualitative methodological approach has been knowingly selected. After a broad literature review, in the first step of the field data collection, face-to-face interviews have been carried out among the institutional representatives (e.g. Majors, Aldermen, Councillors, etc.) of those Municipalities including Regole within their administrative boundaries. It has been made use of a simple but effective data collection procedure and instrument, i.e. a structured survey questionnaire containing both closed and open-ended responses, allowing for analysis across respondents from organizations of the same category at similar administrative levels. Respondents have been asked to provide information on the institutional communication patterns characterising their relationship with local Common Properties. They were also inquired so to reveal their own perception about the Common Property capability to effectively stimulate the socio-economic development of mountain areas and proactively pursue a sound forest management. In the second phase, taking advantage of a secondary data analysis and through descriptive statistics techniques, the common and municipal attitude towards the active provision of environmental services have been compared. Particularly, a set of environmental services others than wood has been selected, i.e. biodiversity protection, carbon storage, soil protection and water quality regulation, tourism promotion and support to recreational activities. It has been assessed whether Common Properties and Municipalities explicitly considered such environmental services among their current multi-functional forest management practices. The assigned priority to the supply of the environmental services was also tested, analysing whether they consider such provision as a primary or secondary forest management objective. Finally, respondents declaring no or secondary commitment to the supply of one or more environmental services were asked to indicate under which conditions they would be potentially interested in strengthening such proactive provision. In the third research step, a new set of interviews has been carried out to check and compare municipal representatives’ opinions with common representatives’ ones. So, face-to-face interviews have been carried out among common representatives of those Common Properties located in the same areas where the parallel survey had been conducted among Municipalities. Again, the collaborative mechanisms and the institutional linkages horizontally linking Common Properties with Municipalities have been explored, along with their self-evaluation on their own management options and outputs. An informed viewpoint is therefore discussed, disclosing whether cooperative institutional relationships among Common Properties and Municipalities prevail and their mutual institutional tensions can be considered sporadic, or deeper and chronic issues affect them. Prerequisites and conditions best facilitating the establishment of fruitful relationships between these two entities are also described. Moreover, it is discussed whether the ongoing regional attempts at reconciliation between public policies and collective strategies is likely to result in higher levels of synergies also through a socio-economic lens. Results suggest that Municipalities remain the primary institutional reference point for mountain territories, and they continue to play a central role in regulation of local-level socio-economic dynamics. Usually, institutional tensions occur when the presumption that Common Properties have nothing to do with Municipalities prevail (and vice versa), although both these institutions play a role in managing overlapping territories. From a social perspective, it seems also recommendable that right-holders conceive Common Properties more as essential tools to ensure the involvement of right-holders in the local policy processes, rather than as a mere legal acknowledgement of ancient property rights. Nowadays, an excessive closure could even threaten the same survival of some Common Properties, shifted from struggling against the so-called past `enclosure of Commons´ to the opposite situation, i.e. the risk to downgrade to `common enclosures´. Informal relationships among municipal and common representatives have been found to play a relevant role in maintaining the institutional contacts between these bodies vital and properly working. Nonetheless, mechanisms to enforce stable, robust and enduring cooperation (e.g. joint declarations of interest, procedural and/or economic memoranda and agreements, etc.) are worthwhile. In this way, it would be possible also to overcome and prevent personal contrasts that negatively and heavily affect the institutional relationships. Finally, it is comprehensively argued whether or not the outcomes of the re-assignment of former municipal forests to Common Properties can be considered positive in terms of improved forest management practices and environmental services supply. A general consensus has been found, that forest management has improved since Common Properties newly gained control over local forest resources, probably because it represents their statutory and vocational core business. Particularly, the re-establishment of `new´ Common Properties may reinforce the main provisioning services. However, the dichotomy `Common Properties focussed on market-based activities (i.e. wood harvesting) vs. Municipalities focussed on provision of environmental services´ does not seem appropriate.

Gli assetti fondiari collettivi forestali e agricoli rappresentano un aspetto tipico e diffuso delle aree rurali, in particolar modo alpine, per una estensione complessiva di 1.668.851 ha, pari quasi al 10% della complessiva superficie agraria italiana (Istat, 2012). In particolare nelle Alpi dell’Italia orientale, le Proprietà Collettive vantano una lunga tradizione: principalmente chiamate `Regole´, esse in passato si configuravano come rilevanti istituzioni territoriali, sovrintendendo e agendo da essenziali regolatori dell’uso delle risorse naturali. A partire dal XIX secolo, gli assetti fondiari collettivi italiani hanno subito l’attacco delle autorità centrali statali, che li consideravano anacronistiche rimanenze di un passato feudale ed incapaci di promuovere lo sviluppo tecnologico ed economico del settore forestale. Solo dalla metà del XX secolo varie iniziative legislative hanno progressivamente restituito titolarità istituzionale alle Proprietà Collettive. Nel solco di questo nuovo clima legislativo favorevole, la Regione del Veneto fu in prima linea nel processo politico di rinnovato riconoscimento del ruolo collettivo nella protezione ambientale e di gestione dei paesaggi forestali. Inoltre, la Regione del Veneto (Italia nord-orientale) – ossia l’area di studio selezionata ai fini del presente lavoro di ricerca – si pose in prima linea nel processo politico di nuovo riconoscimento di tale ruolo collettivo nel gestire i paesaggi forestali regionali e nel dare impulso e sostegno allo sviluppo rurale dei territori montani. Le Proprietà Collettive `chiuse´ vantano una lunga tradizione nella Regione del Veneto, e furono tenaci oppositrici del tentativo legislativo fascista mirato alla loro soppressione. Nel 2012, il Veneto contava 53 Proprietà Collettive, quasi tutte situate nella provincia montana di Belluno. Inoltre, 17 Regole erano state ricostituite dal 1996 e fino al 2012, cioè a partire dal varo di una legge regionale a supporto della loro ricostituzione. Laddove i processi di ricostituzione hanno avuto successo – così come dove è probabile che essi giungano a compimento nel breve periodo – si è verificato un cambio radicale nella struttura della proprietà terriera, con ampie superfici boschive e pascolive passate dal controllo e dalla proprietà pubblica a quella collettiva, caratterizzata da criteri di accesso e membership spesso più restrittivi. La maggior parte delle risorse bibliografiche esistenti in tema di assetti fondiari collettivi limita le proprie analisi alle vicissitudini storiche attraversate dalle Proprietà Collettive, oppure analizzano questioni legali in termini tecnicistici, o approfondiscono alcune dinamiche di governance e di policy interne alle Proprietà Collettive (ad esempio, la parità di genere, il ricambio intergenerazionale, la necessità di revisione degli Statuti, ecc.). Al contrario, davvero poche pubblicazioni hanno analizzato se, e come, le dinamiche interne alle Proprietà Collettive siano in grado di influenzare l’ambiente socio-economico ed istituzionale delle intere comunità locali, amministrativamente identificabili nei Comuni, a cui le Regole appartengono. Significativamente, i Comuni esercitano ancora un controllo sovraordinato e complessivo dei territori ricompresi all’interno dei loro confini amministrativi, inclusi gli assetti fondiari collettivi. La ratio di una simile prescrizione scaturisce dal fatto che i Comuni rappresentano l’intera popolazione, residente e non, dal momento che sia regolieri (titolari di diritti collettivi) sia non-regolieri costituiscono la cittadinanza locale. Inoltre, le politiche municipali dovrebbe conformarsi ed essere ispirate da visioni ampie che superano largamente interessi specifici e di settore, quale ad esempio la sola gestione forestale, in modo da assicurare uno sviluppo del territorio quanto più comprensivo ed inclusivo possibile. Tuttavia, sembra che il recente e repentino processo di ricostituzione delle Proprietà Collettive abbia il potenziale per creare o aumentare alcune tensioni istituzionali a livello locale, specialmente in ragione della nuova esigenza che Comuni e Proprietà Collettive coordinino i propri diritti e le proprie responsabilità in termini di gestione del patrimonio. Nel 2004, Florian osservò come, in alcuni casi, pesanti dispute legali e contrasti istituzionali con le municipalità locali stessero assorbendo molte delle energie economiche ed amministrative disponibili delle neo-ricostituite Proprietà Collettive. Carestiato (2008) osservò una situazione simile. Hampel (2012) suggerì implicitamente che, oggigiorno, una sorta di `sentimento di potere e di proprietà individuale´ applicato agli assetti fondiari collettivi da parte dei regolieri potrebbe avere conseguenze negative sull’ambiente sociale in cui le Regole sono inserite. Ancora oggi, vi sono indizi di disparati problemi e contenziosi legali e amministrativi ancora pendenti, tanto da ostacolare la realizzazione o il raggiungimento di strategie di sviluppo territoriale integrato. Per le ragioni in premessa, la Regione del Veneto rappresenta un caso interessante per esplorare la capacità di governance delle risorse forestali `policentrica´ tra Comuni e Proprietà Collettive. Alla luce dunque delle nuove sfide e opportunità con cui oggigiorno le Regole sono chiamate a confrontarsi, tra cui le attuali riforme istituzionali (Gatto et al., 2012) e profondi cambiamenti sociali e demografici (Steinicke et al., 2014), sono stati identificati due obiettivi di ricerca principali. Innanzitutto, il presente lavoro di tesi mira a descrivere e valutare i pattern istituzionali che caratterizzano e su cui si basano le relazioni istituzionali tra Comuni e Proprietà Collettive, provando sostanzialmente a valutare il grado di mutua e reciproca cooperazione in riferimento alle competenze statutarie, proprie ed interdipendenti, di queste istituzioni. Il secondo obiettivo corrisponde ad una valutazione di come, e se, le Proprietà Collettive regionali diano risposta concreta agli obiettivi e alle prescrizioni assegnategli dalla legge, ossia la gestione e la protezione dei paesaggi forestali e lo sviluppo socio-economico delle aree montane. Le attività di ricerca sono state modulate in tre fasi differenti. È stato scientemente adottato un approccio metodologico piuttosto qualitativo. Nella prima fase, sono state condotte interviste tra i rappresentanti istituzionali (es. Sindaci, Assessori, Consiglieri, etc.) di quelle municipalità all’interno dei cui confini amministrativi insistono Regole. È stato fatto uso di procedure e strumenti di raccolta dati semplici ma efficaci, cioè un questionario strutturato che prevedeva risposte sia chiuse sia aperte, permettendo un’analisi di confronto tra diversi rispondenti, afferenti a diverse organizzazioni poste a pari livello amministrativo. Agli intervistati è stato chiesto di fornire informazioni ed evidenza dei pattern istituzionali che caratterizzano e su cui si basano le relazioni istituzionali tra il Comune e le Proprietà Collettive. Ad essi è stato anche chiesto quale sia la loro specifica percezione in merito alla capacità delle Proprietà Collettive di stimolare effettivamente lo sviluppo socio-economico delle aree montane, così come di perseguire una gestione forestale equilibrata e responsabile. Nella seconda fase di ricerca, traendo vantaggio dall’analisi di dati già disponibili (analisi secondaria per mezzo di usuali tecniche di statistica descrittiva), è stata comparata l’attitudine municipale e collettiva nell’erogazione proattiva di servizi ambientali. In particolare, è stato preso in considerazione il seguente panel di servizi ambientali, diversi dalla provvigione legnosa: protezione della biodiversità, accumulo di carbonio, protezione del suolo e regolazione della qualità delle acque, promozione turistica e supporto alle attività ricreative. È stato valutato se le Proprietà Collettive e i Comuni includessero esplicitamente tali servizi ambientali all’interno delle loro attuali pratiche di gestione integrata e multi-funzionale delle foreste. È stata anche testata la priorità assegnata a tali funzioni, analizzando se la loro erogazione fosse considerata di primaria o secondaria importanza. Infine, ai rispondenti con scarso o nullo interesse nell’erogazione proattiva di questi servizi ambientali è stato chiesto di indicare a quali condizioni sarebbero stati potenzialmente interessati a rafforzare il loro impegno in tal senso. Nella terza fase di ricerca, è stata lanciata una nuova campagna di interviste per verificare e comparare le opinioni dei rappresentanti collettivi con quelle analoghe dei rappresentanti istituzionali municipali. Pertanto, le interviste faccia-a-faccia sono state condotte tra i rappresentanti di quelle Proprietà Collettive situate nelle stesse aree dove era stata condotta la prima fase d’indagine. Nuovamente, sono stati esplorati i meccanismi di collaborazione e le connessioni istituzionali che intercorrono `orizzontalmente´ tra Proprietà Collettive e Comuni, insieme all’autovalutazione dei rappresentanti regolieri circa le proprie opzioni e risultati di gestione forestale. Vengono quindi presentate alcune considerazioni circa la prevalenza di relazioni istituzionali improntate alla cooperazione, e se le mutue tensioni e contrasti possano considerarsi sporadici, o se sussistano problemi più profondi e cronici. Vengono anche discussi i prerequisiti e le condizioni che meglio facilitano lo stabilirsi di relazioni proficue tra questi due Enti. Inoltre, viene discusso se è plausibile che gli attuali tentativi regionali di riconciliazione tra le politiche pubbliche e le strategie collettive possano risultare in più alti livelli di sinergia anche in un’ottica socio-economica più ampia rispetto al solo settore forestale. I risultati suggeriscono che i Comuni siano ancora punti di riferimento istituzionali di prima importanza per i territori montani, e che continuino a giocare un ruolo centrale nella regolazione delle dinamiche socio-economiche a livello locale. Usualmente, si verificano contrasti e tensioni istituzionali quando prevale la presunzione che le Proprietà Collettive non abbiano nulla a che spartire con i Comuni (e viceversa), sebbene entrambe queste istituzioni concorrano alla gestione dei medesimi territori. Adottando una prospettiva di natura sociale, sembra anche raccomandabile che i regolieri concepiscano le Proprietà Collettive più come strumenti fondamentali che assicurino il loro coinvolgimento nei processi decisionali e di politica locale, piuttosto che come mero riconoscimento di antichi diritti di proprietà. Oggigiorno, un’eccessiva chiusura delle comunità regoliere potrebbe finanche minacciare la sopravvivenza stessa delle Proprietà Collettive, passate in breve dall’opposizione alla riduzione degli assetti fondiari collettivi (`Enclosure of Commons´) ad una situazione opposta, ossia il rischio di regredire ad `enclavi collettive´ (`Common enclosures´). È anche emerso come le relazioni di carattere informale tra i rappresentanti comunali e collettivi giochino un ruolo rilevante nel mantenimento di contatti istituzionali vitali e funzionanti tra questi enti. Nondimeno, meritano d’essere instaurati meccanismi stabili, duraturi e robusti di collaborazione (ad esempio, mediane dichiarazioni congiunte d’interesse, memorandum, accordi, ecc.). In questo modo, sarebbe anche possibile superare e prevenire i contrasti di natura personale, che tanto influenzano negativamente i rapporti istituzionali tra Comuni e Regole. Infine, viene ampiamente dibattuto se i risultati della riassegnazione alle Proprietà Collettive di foreste precedentemente a gestione comunale possa considerarsi positiva in termini di miglioramento delle pratiche gestionali e di fornitura di servizi ambientali. È stato rinvenuto un ampio consenso circa il fatto che la gestione forestale sia migliorata da quando le Proprietà Collettive hanno ottenuto un rinnovato controllo delle risorse forestali locali, probabilmente perché la gestione forestale costituisce una loro finalità principe, ed un loro cardine statutario. In particolare, la ricostituzione di `nuove´ Proprietà Collettive può rinforzare l’erogazione dei principali servizi di utilità generale. Per queste ragioni la dicotomia tra Proprietà Collettive focalizzate su attività di mercato (produzione legnosa) e Comuni concentrati sull’erogazione di servizi ambientali non sembra essere appropriata.