Il principio costituzionale di differenziazione nello sviluppo dei processi di decentramento e di federalismo

This paper aims to analyze the principle of differentiation which, under the processes of federalism, identifies a relation of “adaequatio rei et iuris” chosen to allow policies linked on specific local situations. It is worth examining this perspective because the method used to differentiate autonomy, which dates back to the times when Italian Constitution was born, already including special status regions, is currently achieving a growing popularity. In particular, the discussion analyzes the broad doctrinal debate, in both its classical and recent forms, concerning regionalism and federalism, and the theoretical debate on the great principles of equality and autonomy; of uniformity and differentiation. Furthermore, it analyzes in-depth the laws enacted at both state and regional level, the identification of the Best Practices and the constitutional law steps taken in this regard (first part). In the following, the recent experiences of several European countries are taken into account, using the same comparative method: the German, Spanish and Scottish systems of differentiation are analyzed for their many analogies, which can be presented as a step needed for the development of the orientation of the Italian system (second part). The paper then examines the peculiar specialties which have always been in the Italian Constitution in order to verify if, even following the European integration process, the reasons and justifications of the historical specialties still exist (third part). We will show which legislative actions were made with regard to this, as well as the interpretation of the Constitutional Court and the main doctrinal acquisitions achieved during the scientific debate. More specifically, the first part aims to assess, in the first chapter, the constitutional principle of differentiation within the Italian legal system, by considering the theoretical and doctrinal development that accompanied Italian regionalism, and by improving this principle, starting from the of Law no. 142 of the year 1990, up to Bassanini reform. In this context, it is possible to perform an assessment of the third decentralization, which dates over fifteen years ago, by analyzing the tangible situations that have been implemented in the Italian Regions. The discussion then focuses on the origin of Article 116, paragraph III, of the Constitution as changed by Article 2 of the Constitutional Law of October 18, 2001, no. 3, which amended the whole Title V. Methodologically, we decided to illustrate the procedures and limitations with regard to the creation of the differentiation law, as well as the reasons why Article 116, paragraph III, of the Constitution was not implemented, to then analyze the possible areas in which the principle of differentiation could be developed, even in the light of the draft of the Constitutional Law A.C. 2613. The Second part, which is divided into four chapters, depicts the principle of regional differentiation in the European framework. Chapter one specifically focuses on the German federal system, or the so-called Föderalismusreform I – II, which was approved between 2006 and 2009, as a model that is able to effectively combine the flexibility required for continuous development with the rigidity needed to ensure gradual changes in the system. Chapter two covers the evolution of the territorial organization system included in the Spanish Constitution, from 1978 to date, with particular attention to the final result of the differentiated regionalism process by evaluating it both in terms of the doctrinal comments and tangible results. Chapter three focuses on the latest developments concerning Spanish Law and especially on the so-called "Catalan issue" and its statutory events. About this, the research started with an in-depth analysis of the organic law of July 19, 2006, no. 6, before later highlighting the effects of the Constitutional Court ruling (STC 31/2010) of June 28, 2010. Therefore, the composite events that then led to the suspension of the referendum for the independence of Catalonia, as a result of the appeal of the Constitutional Court requested by the Spanish Government, were analyzed. In order to complete the analysis of the differentiation processes, chapter four covers the most recent developments of the nation-building process that occurred in Scotland, whose legislative development and doctrinal issues were studied in-depth. The third part of our research is divided into six chapters and specifically analyzes the only structural differentiation in our country: the one affecting the special status Regions, in order to highlight the main elements of differentiation, both amongst themselves and by comparing them to the other ordinary autonomies. In particular, chapter one contains an in-depth analysis of differentiation within the special status Italian regions. The beginning of the dissertation consists of preparatory works within the Constituent Assembly. After describing the main positions developed in the Italian doctrinal context, some remarks are made on the current status of existence of the special autonomy, even by considering to what extent the financial privileges of some of these special regions can be justified. Chapter two concerns the specialty given to Valle d’Aosta region since a changing process of incremental nature characterizes it. The historical grounds of the specialty are specified by focusing on autonomy in terms of legislation and administration and by describing the structure of the financial autonomy that exists in the region. Chapter three focuses on the autonomy of Friuli Venezia Giulia region by analyzing the specific powers, the exclusive and concurrent regional areas of competence with regard to the different sectors. Chapter four focuses on the specialty of Trentino Alto Adige region, or rather on the autonomous provinces of Trento and Bolzano. With regard to this, an analysis was performed both on the implementation of the legislative decrees of the Statute and on the provincial and regional legislation. In particular, the financial structure, after the Milan Agreement, is discussed in-depth. Chapter five examines the special Statute of Sardegna region at a legislative, administrative and financial level. Furthermore, the constitutional laws that modified the Statute over time (Constitutional Law 1/1972; Law 122/1983; Constitutional Law 1/1986; Constitutional Law 3/1989; Constitutional Law 2/1993; Constitutional Law 2/2001) were carefully analyzed, as well as the actions of the Constitutional Court. Chapter six covers the specialty recognized to region of Sicily by the legislator in terms of exclusive, integrative – concurrent legislations and within the administrative and financial organization. The recent decision no. 255/2014 of the Constitutional Court is also highlighted. The final chapter focuses, even in the light of the comparative analysis carried out, on an overall evaluation of the principle of differentiation by providing observations on the outlook of Italian regionalism.

Il presente lavoro si propone di analizzare il principio di differenziazione che, nell’ambito dei processi di federalismo, identifica una relazione di “adaequatio rei et iuris” votata a permettere politiche calibrate sulla specificità delle situazioni locali. Si tratta di una prospettiva che è utile approfondire perché il metodo della differenziazione dell’autonomia, inaugurato in tempi risalenti proprio nel contesto costituzionale italiano delle Regioni speciali, sta registrando in tempi più recenti una crescente diffusione. In particolare, la trattazione analizza l’ampio dibattito dottrinale, sia classico che recente, in tema di regionalismo e federalismo, nonché il dibattito teorico sui grandi principi di uguaglianza e di autonomia; di uniformità e di differenziazione. Dall’altro approfondisce la legislazione emanata a livello sia statale che regionale, l’individuazione delle best pratices, i percorsi della giurisprudenza costituzionale a questo riguardo (prima parte). In prosieguo, sono considerate le recenti esperienze di alcuni Paesi europei utilizzando un metodo comparativo: sono analizzati i sistemi di differenziazione tedesco, spagnolo e scozzese, in quanto per diverse analogie, si possono presentare come un passaggio necessario nell’orientamento degli sviluppi del sistema italiano (seconda parte). L’illustrazione si è poi soffermata sulle singole specialità già previste in Costituzione, allo scopo di verificare se, anche a seguito del processo di integrazione europea, le ragioni e le giustificazioni delle specialità storiche siano ancora attuali (terza parte). Si darà conto degli interventi legislativi in materia, dell'attività interpretativa della Corte costituzionale e delle principali acquisizioni dottrinali maturate nel dibattito scientifico. Più specificatamente, la prima parte ha inteso valutare, nel I capitolo, il principio costituzionale di differenziazione all’interno dell’ordinamento italiano, considerando lo sviluppo teorico e dottrinale che ha accompagnato, valorizzando questo principio, il regionalismo italiano dalla Legge n. 142 del 1990 alla riforma Bassanini. In quest’ambito si effettua una valutazione a distanza di ormai oltre quindici anni del terzo decentramento, analizzando i concreti assetti che si sono realizzati nelle regioni italiane. La trattazione si è indirizzata poi sulla genesi dell’articolo 116, terzo comma, Costituzione come novellato dall'articolo 2 della Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che ha modificato l'intero Titolo V. Metodologicamente, si sceglie di illustrare l’iter e i limiti per la formazione della legge di differenziazione nonché le ragioni di inattuazione dell’articolo 116, terzo comma, Costituzione per poi analizzare i possibili spazi in cui potrebbe svilupparsi il principio di differenziazione anche alla luce del disegno di Legge costituzionale A.C. 2613. La seconda parte, articolata in quattro capitoli, illustra il principio di differenziazione regionale nel quadro europeo. Il I capitolo dedica un focus specifico al sistema federale tedesco, sul cd. Föderalismusreform I – II, approvato tra il 2006 e il 2009, in quanto modello capace di coniugare in modo efficace la flessibilità necessaria ad un continuo sviluppo e la rigidità per garantire cambiamenti graduali dell’ordinamento. Il II capitolo ripercorre l’evoluzione del sistema di organizzazione territoriale contenuto nella Costituzione spagnola del 1978 ad oggi, con particolare attenzione all’esito finale del processo di regionalismo differenziato, valutandolo sia alla luce dei commenti dottrinali che dei risultati concreti. Il III capitolo è dedicato agli ultimi sviluppi inerenti l’ordinamento spagnolo in particolare alla cd. “questione catalana” e alle sue vicende statutarie. Al riguardo la ricerca è partita con un approfondimento analitico della legge organica del 19 luglio 2006, n. 6 per poi evidenziare gli effetti della sentenza del Tribunale Costituzionale (STC) 31/2010, del 28 giugno 2010. Sono state quindi analizzate le complesse vicende che hanno poi portato alla sospensione, per effetto del ricorso alla Corte costituzionale da parte del Governo spagnolo, del referendum per l’indipendenza della Catalogna. Per completare l’analisi dei processi di differenziazione, il IV capitolo è dedicato ai recentissimi sviluppi del processo di nation – building avvenuti in Scozia, di cui vengono approfondite sia lo sviluppo legislativo che le problematiche dottrinali. La terza parte dello svolgimento è suddivisa in sei capitoli e analizza puntualmente l’unica differenziazione di carattere strutturale presente nel nostro Paese: quella inerente alle Regioni speciali allo scopo di evidenziare i precipui elementi di differenziazione, sia tra loro sia nel confronto con le altre autonomie ordinarie. In particolare, il I capitolo approfondisce l’analisi della differenziazione nell’ambito delle regioni speciali italiane. L’incipit della disamina è costituito dai lavori preparatori in Assemblea costituente. Dopo aver descritto le principali posizioni elaborate nel panorama dottrinario italiano, si offrono riflessioni sull’attualità delle giustificazioni dell’autonomia speciale, anche considerando in quale misura può ritenersi giustificato il privilegio finanziario di cui godono alcune di queste regioni speciali. Il II capitolo riguarda la specialità riconosciuta alla regione della Valle d’Aosta, in quanto è stata caratterizzata da un processo di cambiamento di natura incrementale. Si specificano le ragioni storiche della specialità, soffermandosi sull’autonomia in materia legislativa e amministrativa e descrivendo la struttura dell’autonomia finanziaria regionale. Il III capitolo si dedica all’autonomia del Friuli Venezia Giulia analizzando gli specifici poteri, le materie di competenza esclusiva regionale e concorrente con riguardo ai diversi settori. Il IV capitolo si sofferma sulla specialità della regione Trentino Alto Adige o meglio delle Province autonome di Trento e Bolzano. A questo riguardo, è stata compiuta un’analisi sia sui decreti legislativi di attuazione dello Statuto sia sulla legislazione regionale provinciale. In particolare, si approfondisce l’assetto finanziario dopo l’Accordo di Milano. Il V capitolo, esamina lo Statuto speciale della regione Sardegna, sia sotto il profilo legislativo, amministrativo e finanziario. Inoltre, sono state puntualmente analizzate le leggi costituzionali che hanno modificato nel tempo lo Statuto (Legge Costituzionale 1/1972; Legge 122/1983; Legge Costituzionale 1/1986; Legge Costituzionale 3/1989; Legge Costituzionale 2/1993; Legge Costituzionale 2/2001) nonché gli interventi della Corte costituzionale. Il VI capitolo ripercorre la specialità riconosciuta dal legislatore alla regione Sicilia in materia di legislazione esclusiva, integrativa – concorrente nonché nell’ambito dell’organizzazione amministrativa e finanziaria. Si dà conto anche della recente sentenza n. 255/2014 della Corte costituzionale. Il capitolo conclusivo è dedicato, anche alla luce delle analisi comparate svolte, ad una valutazione complessiva del principio di differenziazione, offrendo delle osservazioni sulle prospettive del regionalismo italiano.